HACIA
LA AUTÉNTICA ADMINISTRACIÓN
Hartos
estamos ya de oír la palabra corrupción y más aún de padecerla.
En Andalucía, estamos en disposición de formalizar un máster en
esta materia. Lo primero que hay que decir respecto de este fenómeno
es que es algo que puede afectar tanto a los individuos como a las
instituciones. El ejemplo más cercano de ello lo tenemos en la Junta
de Andalucía, un caso de libro en lo que a administraciones
corruptas se trata. Tanto que sin duda tendría un papel destacado en
un hipotético manual de la corrupción. Para ilustrar lo que digo
tendríamos antes que tener presente algunas características propias
de las administraciones públicas en general. De cualquiera de ellas.
Por
lo pronto, y sin entrar en demasiado detalle, cualquier
administración pública es una entidad dual, porque en ellas
conviven (es un decir) dos tipos muy distintos de estamentos o
niveles. El estamento político y el propiamente funcionarial. Los
políticos y los trabajadores. Dentro de estos últimos hay varias
clases (la frase “divide y vencerás” parece aquí bastante
oportuna). Pero todos ellos quedan muchas veces englobados desde
fuera de la administración, de forma precipitada e incorrecta, con
el término “funcionarios”, sobre todo cuando se trata de señalar
el excesivo tamaño de aquella, desconociendo que gran parte del
contingente de esos trabajadores no son precisamente funcionarios.
Sin ahondar más en esto último (y habría mucho que ahondar),
diremos simplemente que coexisten dos grupos claramente
diferenciados: los cargos políticos y los trabajadores de la
administración. Si hablamos de niveles podríamos decir: el nivel
político y el nivel técnico.
Sostengo
que gran parte de la corrupción existente en el seno de la
administración, más allá de responder a la natural tendencia del
ser humano a dejarse llevar por su lado más incívico, tiene su
última razón de ser en una no adecuada separación entre estos dos
niveles. Más que su razón, sería más correcto decir “su
oportunidad de ser”. Y más exactamente en la invasión de un nivel
frente al otro. No hace falta señalar cual es el nivel invasor y
cual el invadido. Cuando esto ocurre se pervierte la esencia misma de
la administración, que no es otra que servir al interés general. Y
se da el caso de que aquí, en Andalucía, ha tenido que ser un
partido socialista, por definición más preocupado por el bien
social que por el individual, el que venga a desconocer esto último.
Esto
se verá mejor con un ejemplo: El partido que cuenta con la mayoría
de votos en unas elecciones (sin debatir ahora el caso del que logra
esto mismo tras la elecciones, en el Parlamento, mediante pacto con
otras formaciones representadas) tiene sin duda el derecho legitimo
para poner en práctica su particular visión de los asuntos
públicos, su programa político, para lo cual cuenta, con toda
legitimidad, con la administración como instrumento para la
realización de aquel. Tiene plena legitimidad para colocarse
(colocar a sus cargos políticos) al frente o en la dirección de
aquella, de tal manera que si decide impulsar políticas
medioambientales que favorezcan la lucha contra el cambio climático,
por poner un ejemplo, pondrá en marcha acciones de fomento que se
concretarán en tal o cual linea de subvenciones para entidades o
particulares que contribuyan a tal fin. Tiene plena legitimidad para
decidir que una determinada parte de los fondos públicos se va a
destinar a nutrir esas subvenciones. Decidirá que entre todos vamos
a financiar esas subvenciones y vamos a dejar de fomentar otro tipo
de políticas, y lo hará con plena legitimidad. Otro tanto podría
decirse en materia de contrataciones o en cualquier otra actividad
pública. Ahora bien, una
vez que se ha tomado esa decisión, todo lo que viene después, debe
quedar ajeno a la influencia de quien ha
tomado la decisión.
Es el momento de que entre en acción propiamente la “maquinaria”
de la administración. Ya no estaríamos en el nivel político del
asunto, sino estrictamente
en el nivel técnico.
A partir de aquí, lo que manda ya no es la voluntad (refrendada en
las urnas) del gobierno y sus cargos políticos, sino
la voluntad de todos, o lo que es lo mismo, el interés general,
expresado en el Derecho,
que en la administración es fundamentalmente el Derecho
Administrativo.
De tal manera que la gestión, concesión y control de esas ayudas
públicas ( diseñar la normativa adecuada, darle publicidad, recibir
y valorar las solicitudes, conceder y denegar las subvenciones,
controlar el uso de ellas, exigir los reintegros en casos de
incumplimientos, e imponer sanciones en los casos establecidos,
etc..) debe ajustarse íntegramente a lo prescrito en aquel, sin
interferencia del nivel político,
y debe estar exclusivamente
en manos del trabajador
de la función pública.
Un tipo peculiar de trabajador, el funcionario, que debe tener un
estatus diferenciado, tanto frente a los cargos políticos como
frente al resto del personal laboral, puesto que debe tener como
máxima de su actuación la objetividad y la imparcialidad que la
Constitución le exige y atenerse en todo momento a ese Derecho
Administrativo, del que también forma parte un régimen
disciplinario adecuado a su especial condición.
Si
esto sucediera realmente en la práctica, usted podría no estar de
acuerdo con determinada política puesta en marcha por tal gobierno a
través de su administración, pero no podría decir que ese gobierno
y esa administración hubieran actuado injustamente, corruptamente,
con nepotismo, etc...Usted podrá creer que el dinero público
estaría mejor invertido buscando petróleo en Villanueva del
Trabuco, pero no podría acusarle de favoritismos o corruptelas, o de
no respetar el interés general, o de no controlar adecuadamente el
uso de los fondos públicos que les ha confiado.
Sin
embargo, con frecuencia ocurre más bien lo contrario, que el
poder político sobrepasa su límite
extendiendo su influencia en el terreno
de la gestión y los procedimientos.
Esto posiblemente sea producto de una excesiva
asimilación entre el Gobierno y la Administración,
constituyentes ambos del llamado poder ejecutivo. Es como si el
primero pensara que tiene carta blanca, no sólo para decidir las
políticas, sino para decidir cómo
aplicarlas. Andalucía
no es el único territorio en el que esto sucede, aunque si es un
caso paradigmático en este sentido. Quizá convenga aquí decir que
se trata de un punto que hubiera requerido un mayor desarrollo en la
Constitución, que peca a mi modo de ver de una cierta ingenuidad al
conceder al gobierno la dirección de la administración, así, sin
más. Visto desde la perspectiva de hoy no hubiera estado de más una
mayor atención en este precepto, justamente para garantizar esa
objetividad e imparcialidad que la propia Constitución propugna para
la administración.
Mantener
de una forma más clara esa separación, a través de la cual nadie,
ni dentro ni fuera, tuviera dudas de que la administración, con todo
el personal que lo integra, se debe a la sociedad en general y no a
aquellos a los que temporal y coyunturalmente les ha sido confiada su
dirección. Establecer una linea divisoria infranqueable entre la
actividad política, que obedece a un particular programa político,
y la gestora de servicios públicos, que obedece al interés general
expresado en las leyes.
En
Andalucía, el poder político, lo diremos una vez más, ha
prescindido descaradamente del interés general. Sería más correcto
decir que ha procurado que el interés general se amolde al interés
del partido y de sus mandamases. Efectivamente el PSOE ha ido ganando
una tras otra las elecciones. Para muchos esta es la expresión del
“interés general”, y por tanto el partido que gana unas
elecciones ya cuenta con el marchamo de representar dicho interés (
aveces incluso sin ganarlas ). Sin embargo, los que constituimos la
otra parte de la administración, los trabajadores, no tenemos más
remedio que añadir a la anterior otra visión, la otra cara, del
interés general. Y es que éste no se agota en las elecciones, sino
que continúa durante todo el mandato, en el sentido de que todo lo
que haga una administración, toda su actividad, la concesión de
subvenciones, las contrataciones, las inspecciones, registros,
verificaciones, comprobaciones, sanciones, etc..se basa, funda y
justifica en dicho interés general. Es decir, este interés general
se debe perseguir y respetar en todo momento, no sólo el día de las
elecciones.
La
administración de la Junta de Andalucía, mejor dicho la dirección
política de la Junta de Andalucía, ha ido de la mano de ese interés
general el día de las elecciones, pero al día siguiente ya ha
estado faltando al mismo anteponiendo la voluntad personal y
partidista, favoreciendo a los suyos: parientes, correligionarios de
partido o sindicato, etc.. jugando con la ley y el derecho y montando
a lo largo de los años una
administración a medida de sus propios intereses,
olvidando que el interés general, entre unas elecciones y otras, ya
no es el de aquellos que me han votado, sino el de toda la sociedad
en su conjunto y está expresado en las leyes y procedimientos
administrativos.
Esta
administración “a medida” es la llamada administración
paralela, que viene a ser
como un amago de administración pública, una triste sombra de lo
que todo un cuerpo de Derecho Administrativo, encabezado por la
Constitución, ha señalado como lo más idóneo y justo para
responder al imperativo del interés general, y constituye el
resultado de años de extralimitación del poder político. Es el
producto final de esa invasión del nivel político en el terreno
técnico de la gestión de los servicios públicos. En esta
desvirtuada administración los funcionarios hemos sido desplazados
por personal laboral descaradamente enchufado, personal que no se ha
ganado limpiamente el derecho a vivir de un sueldo público, como sí
han debido hacerlo los funcionarios, pero que por eso mismo es más
susceptible de terminar convertido en rehén y cómplice de una
política partidista y sectaria. En este amago de administración las
funciones propias de una administración pública regida por el
Derecho Público y desempeñadas principalmente por el funcionariado
( todo lo que de manera directa e indirecta se relaciona con el
ejercicio de las potestades públicas, según la máxima norma
estatutaria del personal de las administraciones: El Estatuto Básico
del Empleado Público), han sido desviadas hacia esa otra
pseudoadministración, la paralela, la formada por las empresas,
consorcios, fundaciones, y últimamente agencias, que introduce en
mayor o menor medida el Derecho Privado en su gestión, constituyendo
entes híbridos, en permanente roce entre ambos derechos y con la
frecuente invasión del Derecho Privado en el Público, traspasando
una linea que una verdadera administración pública no debiera
traspasar jamás. Así, en estas entidades, intrínsecamente
contradictorias, se da la paradoja de que personal sometido al Derecho Privado se destina al ejercicio de potestades públicas
(reservado en exclusividad al personal funcionario) y hallándose
desprovistas de los requisitos de control propios de la
administración general se dedican a ese mismo ejercicio que requiere
estos últimos controles. Esta falta de control en los asuntos
públicos, en los fondos públicos, andaluces, españoles y europeos,
es el terreno de cultivo para toda clase de irregularidades y abusos.
Es
por tanto el diseño de esa administración, duplicada, producto de
la desvaloración interesada y continuada del estamento técnico
(funcionarios), junto con la herramienta consustancial a éste ( el
Derecho Administrativo), y el crecimiento de la Instrumental
(Agencias y otros entes) en detrimento de la General (Consejerías y
Delegaciones), el que se convierte en fuente estructural de
corrupción. El problema no está en este o aquel gestor que tenga
más o menos escrúpulos a la hora de anteponer su voluntad personal
o partidista, el problema
es estructural, el propio diseño creado promueve y conlleva la
corrupción.
Vistas
así las cosas, la solución a la corrupción no está en castigar
más severamente las conductas individuales, que también, sino en
eliminar las condiciones que la hacen posible. Las condiciones que la
hacen posible, en el terreno de lo público, van de la mano del abuso
del estamento político de su prerrogativas que culmina con la
construcción de administraciones desviadas del derecho
administrativo, como se ha comentado. Frases como “habrá que
intensificar los controles”, habrá que “diseñar otros
procedimientos”, etc, deberían ser contestadas diciendo que a los
procedimientos y a los controles no les pasa nada, no hay que
tocarlos, lo que hay que hacer es cumplirlos estrictamente tal y
como están, mas que diseñados ya. Cumplir
la legalidad. Simplemente. Dejar a los funcionarios hacer su trabajo,
simplemente.
Para
ello, es necesario reconducir la administración. Hacer aquí, en la
Junta de Andalucía, una auténtica “reordenación” que empiece
por anular y mandar al olvido la mal llamada “Reordenación del
sector público” que no ha sido sino el descarado afianzamiento de
la administración paralela para vestir de pseudolegalidad la propia
corrupción. Esta gente ha tenido el atrevimiento y el cinismo de
dotar su propia y descarada inmoralidad de un cuerpo pseudolegal que
lo legitime, no sin antes asegurarse en la instancias judiciales
oportunas de que el poder judicial iba a plegarse también a su
espúrea voluntad, como finalmente ha acontecido, para desesperanza
de muchos de nosotros, excesivamente ingenuos, que en el camino hemos
perdido dinero, ilusión y crédito en las instituciones.
Por
ello la auténtica administración, a mi modo de ver, pasaría por
el respeto a los siguientes ejes fundamentales:
1. Separación
interna del poder ejecutivo. Clara delimitación del nivel
politico y el nivel técnico. Dotación de mecanismos para la no
intromisión del poder político en el técnico. Elevación de
éste hasta el nivel de Secretarías Generales. Eliminación,
dentro del nivel técnico, de los puestos eventuales y de libre
designación.
2. Respeto
absoluto a la Constitución y el Derecho Administrativo.
Derogación de la Ley de Reordenacion del sector público y del
título III de la Ley de la Administración de la Junta de
Andalucía. Así como de cualquier otra normativa favorecedora del
desvío de aquel derecho.
3. Una
única administración pública, conforme al modelo de la Administración General , con servicios centrales y delegaciones
territoriales. Eliminación de la administración paralela,
seguida de un análisis de los recursos humanos necesarios,
creando en su caso las plazas necesarias a través de una Oferta
Pública de Empleo.
4. Un
único tipo de personal para la administración, con una única
vía de acceso a la misma, igual para todos, respetuosa de los
principios de igualdad, mérito y capacidad. Cualquier otro tipo
de personal necesario para tareas accesorias o instrumentales
sería minoritario, seleccionado conforme a los mismos principios,
y para puestos claramente diferenciados que no impliquen
conocimiento o influencia de algún tipo en expedientes que
afecten o puedan afectar a derechos o intereses de la ciudadanía.
5. Apuesta
clara y decidida por la profesionalización de los trabajadores de
la función pública, a través de una formación continua
orientada al conocimiento y manejo de los procedimientos.
6. Creación
de mecanismos eficaces de defensa de la imparcialidad del
funcionario, tanto frente a las presiones externas a la
administración, como a las provenientes del poder político.